一、政策背景

　　2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間實(shí)行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。

　　2015年4月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》，提出對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統一確權登記，明確國土空間的自然資源資產(chǎn)所有者、監管者及其責任。

　　2015年9月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確我國將以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎，建立自然資源統一確權登記制度，推進(jìn)確權法治化。

　　2016年12月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見(jiàn)》，提出到2020年，基本建立產(chǎn)權明晰、權能豐富、規則完善、監管有效、權益落實(shí)的全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，要切實(shí)加強與自然資源統一確權登記制度等相關(guān)改革的銜接協(xié)調。

　　2016年12月，原國土資源部會(huì )同中央編辦、財政部、環(huán)境保護部、水利部、農業(yè)部、林業(yè)局等部門(mén)，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<自然資源統一確權登記辦法(試行)>的通知》(國土資發(fā)〔2016〕192號)，在全國12個(gè)省份開(kāi)展自然資源統一確權登記試點(diǎn)，我省也是試點(diǎn)省份之一。

　　2019年4月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見(jiàn)》，要求加快自然資源統一確權登記，在總結自然資源統一確權登記試點(diǎn)經(jīng)驗，完善確權登記辦法和規則的基礎上，推動(dòng)確權登記法治化，重點(diǎn)推進(jìn)國家公園等各類(lèi)自然保護地、重點(diǎn)國有林區、濕地、大江大河重要生態(tài)空間確權登記工作，將全民所有自然資源資產(chǎn)所有權代表行使主體登記為國務(wù)院自然資源主管部門(mén)，逐步實(shí)現自然資源確權登記全覆蓋，清晰界定全部國土空間各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體，劃清各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有權、使用權的邊界。建立健全登記信息管理基礎平臺，提升公共服務(wù)能力和水平。

　　2019年7月，《自然資源部 財政部 生態(tài)環(huán)境部 水利部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)<自然資源統一確權登記暫行辦法>的通知》(自然資發(fā)〔2019〕116號)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)印發(fā)，該文件的附件《自然資源統一確權登記工作方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作方案》)就全面鋪開(kāi)、分階段推進(jìn)全國自然資源統一確權登記工作做出了具體安排。按照該文件的要求，省自然資源廳組織編制了《湖南省自然資源統一確權登記總體工作方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“湖南方案”)。

　　二、工作目標

　　一是明確自然資源的產(chǎn)權主體;二是對登記的自然資源和自然生態(tài)空間劃分四條邊界：全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，不同集體所有者的邊界，不同類(lèi)型自然資源之間的邊界。

　　三、 工作任務(wù)

　　《暫行辦法》和《工作方案》在總結全國試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，對全國全面開(kāi)展自然資源統一確權登記工作目標、主要任務(wù)、時(shí)間安排、保障措施等作了具體規定，要求各省參照自然資源部開(kāi)展確權登記的流程和方法，組織開(kāi)展轄區內的確權登記工作?！逗戏桨浮吩诖丝蚣芟?，對我省自然資源確權登記工作做了具體安排：

　　1.登記內容。自然資源確權登記是對自然資源的所有權和全部自然生態(tài)空間進(jìn)行登記，所有權分為全民所有(國家所有)和集體所有，國家所有權的行使方式分為兩種：中央政府直接行使、委托地方政府或相關(guān)部門(mén)代理行使。目前，全民所有自然資源資產(chǎn)中央政府行使所有權和委托地方政府代理行使所有權的資源清單(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“資源清單”)尚未出臺，相關(guān)改革試點(diǎn)正在進(jìn)行中?！白匀毁Y源登記單元”是自然資源確權登記的基本單位。

　　2.登記主體和登記管轄?！稌盒修k法》規定自然資源確權登記由自然資源主管部門(mén)(登記機構)以分級和屬地相結合的方式進(jìn)行登記管轄，自然資源部負責中央政府直接行使所有權的自然資源和生態(tài)空間的確權登記，各省負責組織開(kāi)展由中央委托地方政府代理行使所有權的自然資源和生態(tài)空間的確權登記工作。

　　《湖南方案》明確省、市縣自然資源主管部門(mén)是自然資源確權登記的登記機構，負責辦理中央委托地方政府代理行使所有權的自然資源和生態(tài)空間的確權登記工作，由于 “資源清單”尚未出臺，因此，《工作方案》和《湖南方案》均無(wú)法對國家、省、市縣分別承擔確權登記的具體管轄對象進(jìn)行明確，只能以原則性語(yǔ)言加以描述，工作任務(wù)也可根據將來(lái)正式發(fā)布的資源清單進(jìn)行調整。

　　3.工作任務(wù)。在《暫行辦法》和《工作方案》的框架下，《湖南方案》將我省自然資源確權登記任務(wù)細化為七個(gè)內容：

　　一是配合自然資源部的相關(guān)工作。自然資源部作為國家級登記機構，在湖南境內開(kāi)展由中央政府直接行使所有權的自然資源和生態(tài)空間的確權登記，省、市縣各級各部門(mén)按照要求予以配合;

　　二是開(kāi)展自然保護區、自然公園等其他自然保護地的確權登記工作。2019年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見(jiàn)》中明確，自然保護地分為三類(lèi)：國家公園、自然保護區、自然公園。其中，自然公園包括各類(lèi)森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園等。2017年9月中辦、國辦印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》明確“國家公園內全民所有自然資源資產(chǎn)所有權由中央政府和省級政府分級行使”、“條件成熟時(shí)，逐步過(guò)渡到國家公園內全民所有自然資源資產(chǎn)所有權由中央政府直接行使?！币虼?，《工作方案》中未要求省級政府對國家公園開(kāi)展確權登記，《湖南方案》也未將國家公園納入我省工作。

　　三是開(kāi)展江河湖泊等水流自然資源確權登記。

　　四是開(kāi)展濕地、草原自然資源確權登記。

　　五是開(kāi)展探明儲量的礦產(chǎn)資源確權登記。由于不同種類(lèi)、不同規模的礦產(chǎn)資源儲量是分級評審，因此，各級登記機構的登記管轄范圍也與之相對應。

　　六是開(kāi)展森林自然資源確權登記。林地所有權、森林林木所有權已經(jīng)納入不動(dòng)產(chǎn)登記的范疇，《暫行辦法》規定已經(jīng)納入不動(dòng)產(chǎn)登記的，不再重復登記?！豆ぷ鞣桨浮分幸髮ι形搭C發(fā)權屬證書(shū)的森林資源開(kāi)展確權登記，我省此種情況非常少，分級登記已無(wú)現實(shí)必要性。另外，對于已經(jīng)登記發(fā)證的國有森林資源，要做好林權權屬證書(shū)與自然資源確權登記的銜接，對所有權行使主體探索進(jìn)行補充登記，而林權登記是按照屬地登記的原則開(kāi)展的，因此，符合登記條件的森林資源全部由所在地進(jìn)行確權登記，而不再采取分級登記模式。

　　七是開(kāi)展自然資源登記信息的管理與應用。要對登記信息及時(shí)更新，確保真實(shí)有效，并實(shí)現自然資源登記信息與相關(guān)部門(mén)的共享，服務(wù)于全省經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。

　　四、 時(shí)間安排

　　1.關(guān)于工作任務(wù)。自然資源確權登記的類(lèi)型分為四種：首次登記、變更登記、更正登記、注銷(xiāo)登記?！豆ぷ鞣桨浮芬幎◤?019年到2023年，基本完成自然資源確權登記，2023年后通過(guò)補充完善的方式實(shí)現全覆蓋。這個(gè)時(shí)間安排實(shí)質(zhì)上是實(shí)現首次登記的全覆蓋，而變更登記、更正登記、注銷(xiāo)登記則是日常性工作，無(wú)時(shí)間段的要求。鑒于我省方案2020年才正式印發(fā)，因此，我省自然資源確權登記的起始時(shí)間為2020年，其余時(shí)間安排與《工作方案》保持一致，并進(jìn)一步明確該時(shí)間安排是針對“首次登記”。

　　2.關(guān)于“全面實(shí)施階段”。由于“資源清單”尚未出臺，確權登記“分級管轄”中各級登記機構的具體工作任務(wù)就無(wú)法具體化，因此，需要在上級的統籌下，各級登記機構每年制定具體工作計劃，并采用了自然資源部要求的表述，即：“市縣級登記的自然生態(tài)空間和自然資源，市縣級登記機構可先行開(kāi)展權籍調查等登簿前的相關(guān)工作，待清單正式出臺后，再由具有登記管轄權的登記機構進(jìn)行登簿?！?/p>

　　五、 保障措施

　　1.關(guān)于組織領(lǐng)導?！豆ぷ鞣桨浮访鞔_“自然資源部和省級人民政府是組織實(shí)施自然資源確權登記工作的責任主體”。自然資源確權登記涉及到各級政府代理行使國家所有權，將來(lái)還與自然資源資產(chǎn)收益的分配、離任審計等工作密切相關(guān)，且工作的開(kāi)展涉及多個(gè)部門(mén)，需要由各級政府做為責任主體統籌、督促開(kāi)展工作。

　　2.關(guān)于責任分工。自然資源確權登記是一項系統性工作，縱向上各級人民政府，橫向上自然資源部門(mén)和相關(guān)部門(mén)都要參與其中，才能把工作做好。

　　3.關(guān)于資金保障?！豆ぷ鞣桨浮访鞔_：自然資源確權登記和權籍調查，根據財政事權和支出責任劃分，分別由中央財政和地方財政承擔支出責任。

　　4.關(guān)于宣傳培訓。自然資源確權登記涉及到國家、集體的切身利益，需要發(fā)動(dòng)全民參與，且需要打造一支專(zhuān)業(yè)化的登記隊伍。